बालेनको ‘डेलिभरी मोडल’को परीक्षा: बलियो कार्यकारी कि कमजोर हुँदै गएको संस्थागत संवाद?

कुसुम शर्मा
यूके नेपाल प्रेस
बेलायत ,२४ भदौ, २०८३ बुधवार

रसुवाको भोटेकोशी क्षेत्रमा आएको विनाशकारी बाढीपछि प्रधानमन्त्री बालेन्द्र शाहले नेपाली सेना, नेपाल प्रहरी र सशस्त्र प्रहरी बलका प्रमुखसँग उच्चस्तरीय छलफल गरेका छन्। सरकारका अनुसार खोज तथा उद्धार, राहत, उपचार र विपद् प्रतिकार्यको अवस्थाबारे प्रत्यक्ष जानकारी लिन तथा आवश्यक निर्देशन दिन ती बैठक आयोजना गरिएका हुन्।

विपद्को सन्दर्भमा प्रधानमन्त्रीले सुरक्षा निकायका प्रमुखसँग प्रत्यक्ष समन्वय गर्नु आफैंमा असामान्य होइन। नेपालको संवैधानिक संरचनाले नेपाली सेनालाई विपद् व्यवस्थापनमा परिचालन गर्न सकिने व्यवस्था गरेको छ, र नागरिक सरकार तथा सुरक्षा संस्थाबीच नियमित समन्वय लोकतान्त्रिक नागरिक–सैनिक सम्बन्धकै एउटा हिस्सा हो। नागरिक–सैनिक सम्बन्धसम्बन्धी नेपाली अनुसन्धानले पनि लोकतान्त्रिक व्यवस्थामा मुख्य प्रश्न राजनीतिक नेतृत्व र सेनाबीच सम्पर्क हुनु वा नहुनु होइन, बरु सेना निर्वाचित नागरिक नेतृत्वको नियन्त्रण, संसदीय निगरानी र संवैधानिक सीमाभित्र सञ्चालन भइरहेको छ कि छैन भन्ने भएको देखाउँछ (K.C., 2013; Rawal, 2022)। त्यसैले भोटेकोशी बाढीपछि प्रधानमन्त्री शाहले प्रधानसेनापति तथा अन्य सुरक्षा प्रमुखलाई भेटेको घटनालाई मात्र आधार बनाएर उनको सरकार ‘सैन्यमुखी’ भएको निष्कर्ष निकाल्नु तथ्यगत र विश्लेषणात्मक दुवै दृष्टिले कमजोर हुनेछ।तर त्यही घटनाले शाहको प्रधानमन्त्रित्वबारे एउटा फराकिलो र बढी महत्वपूर्ण प्रश्नलाई पुनः सतहमा ल्याएको छ।

प्रश्न प्रधानमन्त्री सुरक्षा निकायसँग किन भेट्छन् भन्ने होइन; प्रश्न उनको शासनमा कुन प्रकारका संस्थासँगको सम्बन्ध बढी नियमित, सहज र निर्णायक बन्दै गएको छ भन्ने हो।

शाह प्रधानमन्त्री बनेयताको कार्यशैली हेर्दा प्रत्यक्ष निर्देशन, कार्यसम्पादन, प्रशासनिक नियन्त्रण र कार्यान्वयनमा उनको स्पष्ट जोड देखिन्छ। जुलाईमा प्रकाशित National University of Singapore को Institute of South Asian Studies को विश्लेषणले पनि शाह सरकारको प्रारम्भिक महिनामा केही सुधारमुखी कदम स्वीकार गर्दै सरकारको तीव्र गतिमा परिणाम हासिल गर्ने चाहना र संस्थागत प्रक्रिया तथा due process बीच तनाव देखिएको निष्कर्ष निकालेको छ (Sharma, 2026)। यो तनावलाई केवल शाहको व्यक्तिगत नेतृत्वशैलीका रूपमा बुझ्नु पर्याप्त हुँदैन। यसको सम्बन्ध नेपालमा विकसित भइरहेको संघीय संसदीय शासनको प्रकृतिसँग पनि छ।

नेपालको संविधानले राजनीतिक शक्ति एउटै कार्यकारी केन्द्रमा राखेको छैन। शक्ति संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच बाँडिएको छ; कार्यपालिका संसद्प्रति उत्तरदायी छ; संवैधानिक संस्थाहरूका फरक अधिकारक्षेत्र छन्; र सुरक्षा निकाय नागरिक नियन्त्रणअन्तर्गत रहन्छन्। संघीयताको सैद्धान्तिक उद्देश्य नै अधिकारलाई विभिन्न तहमा वितरण गर्दै सहभागिता, स्वायत्तता र उत्तरदायित्वलाई संस्थागत गर्नु हो (Shrestha, 2025; Bahl, 2022)। नेपालको संघीयताको अभ्यासमाथि भएका पछिल्ला अध्ययनहरूले भने संविधानले कल्पना गरेको सहकार्य अझै पूर्ण रूपमा संस्थागत हुन नसकेको देखाएका छन्। Subedi (2026) ले तीन तहका सरकारबीच राजनीतिक, प्रशासनिक र वित्तीय समन्वय कमजोर रहेको र राजनीतिक नेतृत्व, सांसद तथा कर्मचारीबीचको अपर्याप्त समन्वयले संघीय शासन प्रभावित भएको निष्कर्ष निकालेका छन्। त्यसैगरी Devkota and Thakuri (2026) ले कमजोर intergovernmental coordination लाई नेपालको संघीय शासनको प्रमुख चुनौतीमध्ये एक मानेका छन्।यस अर्थमा शाहले सामना गरिरहेको चुनौती दुई तहमा छ। उनले सरकारलाई छिटो र परिणाममुखी बनाउनुपर्ने जनअपेक्षा पूरा गर्नुपर्छ; तर त्यही समयमा पहिल्यै कमजोर रहेको संस्थागत समन्वयलाई अझ कमजोर नबनाई संघीय शासन सञ्चालन गर्नुपर्छ।

यही ठाउँमा संसद्सँग उनको सम्बन्ध विशेष महत्वपूर्ण हुन्छ।

संसदीय लोकतन्त्रमा निर्वाचनले सरकारलाई शासन गर्ने अधिकार दिन्छ, तर त्यो अधिकारमाथिको उत्तरदायित्व संसद्मार्फत निरन्तर रहन्छ। प्रधानमन्त्री संसद्मा उपस्थित भएर सांसदका प्रश्नको जवाफ दिनु त्यसैले केवल प्रक्रियागत औपचारिकता होइन; त्यो कार्यकारी शक्तिलाई सार्वजनिक रूपमा कारण दिन बाध्य बनाउने accountability mechanism हो।

शाहको कार्यकालमा यही प्रक्रिया विवादित बनेको छ। नियमित प्रधानमन्त्री प्रश्नोत्तरमा उनको अनुपस्थितिलाई लिएर आलोचना बढेपछि सभामुखले प्रधानमन्त्रीलाई संसद्मा उपस्थित भएर सांसदका प्रश्नको जवाफ दिन निर्देशन दिएका थिए। प्रकाशित विवरणअनुसार सभामुखले त्यसअघि समेत प्रधानमन्त्रीलाई संसद्मा उपस्थित हुन आग्रह गरेका थिए।यो तथ्यलाई सुरक्षा नेतृत्वसँग प्रधानमन्त्रीका बैठकसँग सिधै बराबर गर्नु उचित हुँदैन। दुई गतिविधिको संवैधानिक उद्देश्य फरक छ। तर तिनलाई शासनशैलीका सूचकका रूपमा सँगै पढ्दा एउटा उपयोगी विश्लेषणात्मक प्रश्न उत्पन्न हुन्छः कार्यकारी नेतृत्वका लागि आदेश कार्यान्वयन गर्ने संस्थासँग काम गर्नु, प्रश्न र असहमति व्यक्त गर्ने संस्थासँग काम गर्नुभन्दा सहज बन्दै गएको त छैन?

यो प्रश्न नागरिक–सैनिक सम्बन्धभन्दा पनि ठूलो छ।

सेना, प्रहरी र प्रशासन मूलतः hierarchy, command, defined responsibility र implementation मा आधारित संस्था हुन्। संसद्, राजनीतिक दल र संघीय संरचना भने negotiation, contestation, scrutiny र compromise मा आधारित हुन्छन्। पहिलो प्रकारको संस्थागत संरचनाले निर्णयलाई छिटो कार्यान्वयन गर्न सक्छ; दोस्रोले निर्णयलाई राजनीतिक वैधता र लोकतान्त्रिक उत्तरदायित्व दिन्छ।यही कारण कार्यकारी दक्षता र लोकतान्त्रिक deliberation लाई एकअर्काको विकल्पका रूपमा प्रस्तुत गर्नु गलत हुन्छ। संघीय शासनसम्बन्धी अध्ययनले पनि प्रभावकारी service delivery का लागि अधिकारको वितरण मात्र पर्याप्त नहुने, सरकारका तहहरूबीच सक्रिय coordination, collaboration र cooperation आवश्यक पर्ने देखाएका छन् (Bahl, 2022; Subedi, 2026)। नेपालको स्थानीय र प्रादेशिक अभ्याससम्बन्धी अध्ययनले संस्थागत क्षमता, वित्तीय निर्भरता र कमजोर समन्वयले संविधानले परिकल्पना गरेको स्वायत्त शासनलाई सीमित गरिरहेको देखाउँछन् (Ayadi, 2025; Devkota & Thakuri, 2026)।यसैले बालेन शाहको परिणाममुखी राजनीतिक शैलीलाई केवल ‘बलियो नेतृत्व’ वा ‘अलोकतान्त्रिक नेतृत्व’मध्ये एउटामा राखेर व्याख्या गर्नु विश्लेषणात्मक रूपमा अपर्याप्त हुन्छ।उनको शैलीको सम्भावित शक्ति स्पष्ट छ। राजनीतिक अस्थिरता, प्रशासनिक ढिलासुस्ती र कमजोर सार्वजनिक सेवा प्रवाहबाट निराश समाजमा स्पष्ट लक्ष्य, समयसीमा र प्रत्यक्ष उत्तरदायित्वमा आधारित नेतृत्वले राज्यको कार्यक्षमता सुधार्न सक्छ। शाह सरकारबारे गरिएको प्रारम्भिक विश्लेषणले समेत केही norm-breaking कदम सुधारमुखी उद्देश्यबाट प्रेरित रहेको स्वीकार गरेको छ (Sharma, 2026)।

तर यही शैलीको संस्थागत जोखिम पनि छ।

यदि ‘काम छिटो गर्नुपर्ने’ तर्कले संसद्, कानुनी प्रक्रिया, संघीय समन्वय वा राजनीतिक परामर्शलाई अनावश्यक ढिलाइका रूपमा हेर्न थाल्यो भने कार्यकारी दक्षता विस्तारै executive centralisation मा परिणत हुन सक्छ। यस्तो परिवर्तन सामान्यतः कुनै एक नाटकीय घटनाबाट हुँदैन; लोकतान्त्रिक संस्थाहरूको भूमिका क्रमशः गौण हुँदै जाने प्रक्रियाबाट हुन सक्छ।

नेपालको सन्दर्भमा यो प्रश्न अझ संवेदनशील छ, किनकि संघीयता स्वयं अझै संस्थागत सुदृढीकरणको चरणमा छ। नेपालको संघीय व्यवस्थामाथिका अध्ययनले राजनीतिक शक्ति र प्रशासनिक अधिकार व्यवहारमा अझै केन्द्रतर्फ आकर्षित हुने समस्या औंल्याएका छन् (Lecours, 2014; Subedi, 2026)। पछिल्लो अनुसन्धानले समेत नेपालको संघीय अभ्यासमा औपचारिक शक्ति-वितरण र वास्तविक राजनीतिक शक्ति सञ्चालनबीच तनाव कायम रहेको तर्क गरेको छ।यही पृष्ठभूमिमा नागरिक–सैनिक सम्बन्धलाई पनि बुझ्नुपर्छ।

नेपालको लोकतान्त्रिक संक्रमणसम्बन्धी दस्ताबेजले सेनाको professionalism सँगसँगै civilian supremacy, parliamentary oversight, transparency र accountability लाई स्थिर लोकतान्त्रिक नागरिक–सैनिक सम्बन्धका आधार मानेको छ (K.C., 2013; Rawal, 2022)। त्यसैले प्रधानमन्त्री र प्रधानसेनापतिबीच नियमित बैठक हुनु लोकतन्त्रको समस्या होइन; निर्वाचित नागरिक संस्थाभन्दा सुरक्षा संरचनाले राजनीतिक निर्णय निर्माणमा असमान प्रभाव हासिल गर्न थालेको प्रमाण देखिए मात्र त्यो नागरिक–सैनिक सम्बन्धको गम्भीर समस्या बन्नेछ।

अहिलेसम्म सार्वजनिक रूपमा उपलब्ध प्रमाणले त्यो सीमा पार भएको देखाउँदैन।

शाहले सेनामार्फत सरकार चलाइरहेका छन्, सेनालाई राजनीतिक निर्णयको विकल्प बनाएका छन् वा नेपाल सैन्य प्रभावतर्फ गइरहेको छ भन्ने निष्कर्षका लागि पर्याप्त प्रमाण छैन। त्यस्तो दाबी गर्न राजनीतिक निर्णयमा सैन्य हस्तक्षेप, नागरिक नेतृत्वमाथि दबाब, संवैधानिक अधिकारक्षेत्रभन्दा बाहिरको सैन्य भूमिका वा निर्वाचित संस्थाको निर्णयलाई सुरक्षा संरचनाले प्रतिस्थापन गरेको जस्ता बलिया प्रमाण आवश्यक पर्छ (Rawal, 2022)।

तर यही प्रमाणको अभावले अर्को प्रश्न समाप्त गर्दैन; बरु त्यसलाई अझ स्पष्ट बनाउँछ।

अहिले परीक्षण गर्नुपर्ने कुरा ‘militarisation of government’ होइन, सम्भावित executive concentration of governance हो—अर्थात् शाहको सरकार समस्याको समाधानका लागि संसद्, दल र संघीय तहबीचको जटिल संस्थागत वार्ताभन्दा प्रधानमन्त्री कार्यालय, प्रशासन र प्रत्यक्ष command structure मा बढी निर्भर हुँदै गएको छ कि छैन।

यी दुई अवधारणा एउटै होइनन्।

पहिलोले सुरक्षा संस्थाले नागरिक राजनीतिक क्षेत्रमाथि प्रभाव विस्तार गरेको अवस्थालाई जनाउँछ। दोस्रोले नागरिक कार्यकारी स्वयंले निर्णय प्रक्रियालाई आफ्नो केन्द्रमा बढी संकेन्द्रित गर्ने प्रवृत्तिलाई जनाउँछ। बालेन सरकारको मूल्याङ्कन गर्दा अहिले उपलब्ध प्रमाणले पहिलोभन्दा दोस्रो प्रश्नलाई बढी सान्दर्भिक बनाउँछ।राष्ट्रपति रामचन्द्र पौडेलसँग शाहको प्रारम्भिक सीमित राजनीतिक संवादलाई पनि यही सन्दर्भमा राख्न सकिन्छ। राष्ट्रपतिसँग हरेक सरकारी निर्णयमा परामर्श गर्नु प्रधानमन्त्रीको संवैधानिक दायित्व होइन; नेपालको कार्यकारी अधिकार मन्त्रिपरिषद्मा निहित छ। त्यसैले राष्ट्रपतिसँग कम भेट हुनु आफैंमा संवैधानिक उल्लङ्घन होइन।तर संसद्सँगको असहजता, राष्ट्रपति कार्यालयसँगको प्रारम्भिक दूरी र कार्यकारी तथा सुरक्षा नेतृत्वसँगको प्रत्यक्ष सम्पर्कलाई समग्र रूपमा हेर्दा शाहको नेतृत्वमा institutional mediation भन्दा executive immediacy प्रति बढी आकर्षण रहेको बुझ्न सकिन्छ। यसलाई स्थापित तथ्यभन्दा अनुसन्धानयोग्य राजनीतिक ढाँचाका रूपमा प्रस्तुत गर्नु बढी उचित हुन्छ।

नेपालको संघीय व्यवस्थामा यो प्रश्नको महत्व अझ गहिरो छ।

संघीयता केवल काठमाडौंको अधिकार प्रदेश र स्थानीय तहमा प्रशासनिक रूपमा हस्तान्तरण गर्ने व्यवस्था होइन। यसको लोकतान्त्रिक तर्क शक्ति बाँडफाँट, सहकार्य र विभिन्न तहका निर्वाचित संस्थाबीच निरन्तर negotiation मा आधारित हुन्छ (Lecours, 2014; Shrestha, 2025)। Subedi (2026) ले intergovernmental relations लाई संघीयताको प्रभावकारिताको केन्द्रमा राखेका छन् भने Ayadi (2025) ले स्थानीय तहमा सहभागिता र स्वायत्तता कमजोर हुँदा संघीयताको व्यवहारिक उद्देश्य सीमित हुने देखाएका छन्।यसकारण नेपालको दीर्घकालीन समस्याको समाधान सुरक्षा निकाय वा प्रधानमन्त्री कार्यालय एक्लैले गर्न सक्दैन।

सेनाले बाढीमा फसेका नागरिकको उद्धार गर्न सक्छ; संघीय अधिकार बाँडफाँटको राजनीतिक विवाद समाधान गर्न सक्दैन। प्रहरीले सार्वजनिक सुरक्षा कायम गर्न सक्छ; संविधान संशोधनमा सहमति निर्माण गर्न सक्दैन। प्रशासनले सरकारी निर्णय कार्यान्वयन गर्न सक्छ; प्रतिस्पर्धी राजनीतिक हितबीच लोकतान्त्रिक सम्झौता निर्माण गर्न सक्दैन।

त्यो काम राजनीतिक संस्थाहरूको हो।

यसैले बालेन शाहको शासनको वास्तविक परीक्षा ‘delivery’ र ‘democracy’ मध्ये एउटा रोज्नु होइन। उनको परीक्षा delivery through democracy सम्भव बनाउनु हो।सरकारले छिटो निर्णय गर्नुपर्छ, तर निर्णय कानुनी प्रक्रियाभित्र हुनुपर्छ। प्रशासन परिणाममुखी हुनुपर्छ, तर संसद्प्रति उत्तरदायी रहनुपर्छ। सुरक्षा निकाय प्रभावकारी हुनुपर्छ, तर नागरिक नियन्त्रणअन्तर्गत रहनुपर्छ। प्रधानमन्त्री शक्तिशाली हुन सक्छन्, तर संघीय प्रणालीका अन्य निर्वाचित संस्थाको राजनीतिक वैधतालाई प्रतिस्थापन गर्न सक्दैनन्।यही कारण भोटेकोशी बाढीपछि सुरक्षा प्रमुखसँग भएको बैठकलाई बालेन शाहको सैन्य झुकावको प्रमाणका रूपमा प्रस्तुत गर्नु भन्दा त्यसलाई उनको फराकिलो शासन दर्शन परीक्षण गर्ने एउटा analytical entry point का रूपमा बुझ्नु बढी उचित हुन्छ।

बाढीमा command आवश्यक हुन्छ।

लोकतन्त्रमा consent पनि आवश्यक हुन्छ।

र संघीय लोकतन्त्रमा coordination अपरिहार्य हुन्छ।

शाहको नेतृत्वले पहिलो पक्षमा आफ्नो क्षमता प्रदर्शन गर्ने अवसर पाइरहेको छ। अब प्रश्न दोस्रो र तेस्रो पक्षमा पनि त्यही क्षमता देखाउन सक्छ कि सक्दैन भन्ने हो।अन्ततः बालेन शाहको प्रधानमन्त्रित्वको लोकतान्त्रिक मूल्याङ्कन उनी प्रधानसेनापतिसँग कति पटक भेट्छन् भन्ने गणनाबाट हुन सक्दैन।त्यो मूल्याङ्कन यसबाट हुनेछः उनले आफ्नो राजनीतिक शक्ति प्रयोग गर्दा संसद् कति प्रभावकारी रहन्छ, संघीय तहहरूबीच सहकार्य कति संस्थागत हुन्छ, राजनीतिक असहमतिले कति वैधानिक स्थान पाउँछ, र सुरक्षा निकायमाथिको नागरिक तथा संसदीय नियन्त्रण कति स्पष्ट रहन्छ।

यदि शाहले आफ्नो परिणाममुखी कार्यकारी शैलीलाई यी संस्थागत संरचनासँग जोड्न सके भने उनको शासनले नेपाललाई बलियो कार्यकारी क्षमता र बलियो लोकतान्त्रिक उत्तरदायित्व एकैसाथ सम्भव हुने उदाहरण दिन सक्छ।यदि परिणामको गति कायम राख्ने नाममा राजनीतिक मध्यस्थता, संसदीय परीक्षण र संघीय सहकार्य क्रमशः गौण हुँदै गए भने समस्या सेना होइन—कार्यकारी शक्तिको संस्थागत सन्तुलन हुनेछ।

त्यसैले अहिले सोधिनुपर्ने सबैभन्दा गम्भीर प्रश्न ‘बालेन किन सेनासँग नजिक छन्?’ होइन।
प्रश्न यो होः बालेन शाहले राज्यलाई छिटो चलाउने क्रममा लोकतन्त्रका ढिला तर आवश्यक संस्थाहरूलाई पनि सँगै लिएर चलाउन सक्छन् कि सक्दैनन्?
नेपालमा उनको प्रधानमन्त्रित्वको दीर्घकालीन विरासत सम्भवतः यही प्रश्नको उत्तरले निर्धारण गर्नेछ।